Perspektif Agraria dalam Pembangunan Kebudayaan Yogyakarta

Ahmad Nashih Luthfi

Pendahuluan
Dalam pelajaran antropologi dasar, culture yang diartikan sebagai kebudayaan dapat tumbuh dari aktivitas tempatan (sedentary), yakni ketika orang bercocok tanam atau berbudi daya (cultuur) di atas tanah yang diketahui batas-batasnya dan dilakukan secara ajek mengikuti daur kehidupan tanamannya. Maka, kebudayaan adalah seakar kata dengan bercocok tanam atau disebut lain dengan bertani dan berkebun (agraria). Bertani melahirkan kebudayaan.

Kebudayaan sebagai Menanam, sumber majalah WHY

Namun kita menyadari bahwa intensi manusia atas tanah dan ruangnya bukan hanya untuk menghasilkan pangan melalui bertani di pedesaan, namun lebih luas daripada itu adalah ruang kehidupan dengan segenap nilai dan kebudayaan yang dihasilkan atas hubungan itu, baik di pedesaan maupun perkotaan. Dalam hubungan inilah maka masalah kebudayaan akan dibaca dalam perspektif agraria.

Membaca Konteks
Keistimewaan Yogyakarta bukanlah idiom kebudayaan (rakyat), namun ia adalah politik komunitarian yang menggerakkan teraglomerasinya kekuatan ekonomi-politik kepada segelintir orang (pihak). Di balik kata ‘keistimewaan’ yang diidentikkan dengan kebudayaan itu, dalam kenyataannya yang kita saksikan justru adalah konsolidasi spasial (ruang dan tanah), kapital (investasi melalui rezim perijinan), dan bersamaan dengan itu adalah reorganisasi birokrasi (salah satunya melalui adanya danais).
Oleh sebab itu tidak bisa kita mendesain pembangunan kebudayaan tanpa meletakkannya dalam konteks Yogyakarta saat ini yang sedang ditransformasikan oleh kekuatan di atas. Segenap proses itu berakibat pada kualitas hidup dan keseharian warga. Pertanyaan sederhana mengenai kemana arah transformasi itu, siapa yang diuntungkan dan siapa yang akan tersingkir oleh transformasi itu, dan apa akibatnya terhadap konstruksi kebudayaan kita, penting untuk dipikirkan.

Masalah Pertanahan
Keistimewaan Yogyakarta saya lihat sebagai anomali. Dalam masalah pertanahan, saya mendapati bahwa dengan menyebut ‘istimewa’ maka segenap kelaziman bisa diabaikan (kelaziman regulasi, kelembagaan, bahkan definisi dan logic yang menyertainya). Menurut saya, terjadi arus balik sejarah pertanahan, dari yang semula bertransformasi terintegrasi kedalam sistem pertanahan republik dan orientasi tanah untuk kesejahteraan masyarakat; beralih menjadi sistem pertanahan daerah (subversi?) dan alokasi tanah untuk investasi/pemodal.

Tahun 1919-1923 terjadi reorganisasi agraria: diakhirinya sistem apanage-bekel, tanah untuk masyarakat, tanah untuk desa, tanah untuk fasilitas publik dan pembangunan kota.
Dengan adanya UU No. 13 Tahun 2012 Tentang Keistimewaan Yogyakarta, SG/PAG yang oleh UUPA 1960 (berlaku di DIY pada tahun 1984) dapat menjadi tanah negara (Hak Menguasai Negara), beralih kembali menjadi tanah kerajaan. Maka, tidak lagi dikenal tanah negara di DIY. Kita bisa temukan beberapa keputusan lain bahwa subyek hak atas tanah adalah badan hukum khusus bagi Kasultanan dan Kadipaten, yang dinamakan ‘Badan Hukum Warisan Budaya’. Ia bukan badan hukum publik dan tidak badan hukum privat seperti yang dikenal dalam administrasi ketatanegaraan kita, namun ‘badan hukum khusus’. Status tanahnya diputuskan sebagai ‘tanah milik’, sehingga tidak tepat jika dikatakan bahwa badan hukum tersebut menerima pelimpahan kewenangan seturut pengertian hak menguasai negara yang ada. Maka patut dipertanyakan badan hukum istimewa itu personifikasi dari entitas Negeri Ngayogyakarta ataukah personifikasi dari lembaga dan individu-individu keraton? Bidang pertanahan sebagai salah satu kewenangan dalam Keistimewaan Yogyakarta dengan demikian bukan merupakan gerakan rakyat seperti yang banyak dituntut oleh masyarakat adat (volkgemeinschaft) namun merupakan gerakan elit atau kerajaan (zelfbestuurende) yang telah dibubarkan sebab sudah tidak sesuai dengan semangat Indonesia merdeka. Salah satu yang pernah dilakukan adalah penghapusan swapraja dan dibagikannya tanah eks-swapraja kepada masyarakat melalui agenda landreform. Maka, secara teknis regulasi yang mendefiniskan tanah keraton sebagai tanah ulayat (misalnya, Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 522/8900/SJ tanggal 20 Desember 2013) tidaklah sesuai dengan spirit Indonesia merdeka.

Di situlah terdapat anomali yang memiliki implikasi serius pada soal pidana, yakni dengan dibebankannya pembiayaan proses identifikasi, pengukuran, dan penerbitan hak atas tanah yang disebut sebagai SG/PAG itu kepada anggaran publik (danais). Dapatkah jika logika ini diikuti maka bisa diindikasikan hal itu sebagai tindak korupsi atas danais? Di lapangan, kegiatan inventarisasi itu sudah terjadi. Sebagai contoh adalah yang ada di Bantul. Kasi Pengukuran dan Pemetaan Kantor Pertanahan Bantul menyatakan bahwa ada 1000 bidang tanah yg diukur menggunakan danais, 173 yang disertifikasi. Data yang dimilikinya adalah terdapat 2.650 bidang tanah yang dinyatakan Sultan Ground. Pengukuran dan sertifikasi akan terus berlanjut sampai dengan tahun 2015. (Tribun Jogja 6 September 2014).

Akibat dari pemahaman bahwa tidak lagi ada tanah negara (yang ada adalah tanah keraton) di atas, maka Gubernur DIY selanjutnya bergerak labih jauh dengan mengambil alih dan menata ulang tanah-tanah yang telah dilekati hak atas tanah negara tersebut. Surat edaran Gubernur DIY Nomor 593/4811, tertanggal 12 Nop 2012 disusuli dengan surat nomor 593/0708 tertanggal 15 Feb 2013 menginstruksikan kepada Kanwil BPN DIY utk mengendalikan setiap permohonan perpanjangan hak pakai, HGB, peningkatan hak atas tanah negara yang telah dikuasai oleh Pemda DIY untuk memperoleh ijin terlebih dahulu dari gubernur. Tanah yang dikuasai oleh Pemda dinyatakan status quo.

Pengawetan diskriminasi berbasis etnis
UU No. 13 Tahun 2012 digunakan untuk mengukuhkan kembali Instruksi Wagub No K 898/I/A/1975 tentang Penyeragaman Policy Pemberian Hak Atas Tanah kepada seorang WNI Non Pribumi. Pemberlakuan Instruksi ini berakibat pada dikukuhkannya praktik-praktik diskriminasi warga beretnis Tionghoa dalam kebijakan pertanahan DIY. Warga Tionhoa dilarang mempunyai hak milik, namun hanya hak pakai dan HGB. Tatkala mereka membeli tanah yang statusnya semula adalah tanah hak milik, maka diturunkan haknya menjadi hak pakai atau HGB. Kebijakan ini dianggap sebagai affirmative action. Tentu ini salah sama sekali jika mengacu pengalaman di Malaysia misalnya, sebab di Yogyakarta masyarakat Jawa justru yang dominan dan masyarakat Tionghoa tidaklah selalu kuat secara ekonomi. Dalam konteks itu, jikapun kebijakan “diskriminasi positif’ itu diberlakukan, maka seharusnya ia berbasis penguasaan tanah (kelas sosial kuat diberi disinsentif), dan bukan berbasis etnis atau ras.

Kita belajar bahwa masalah kewarganegaraan Tionghoa sebenarnya telah diselesaikan segera setelah Kemerdekaan RI. Keluarnya UU Kewarganegaraan tahun 1946 menyatakan bahwa Tionghoa adalah Warganegara Republik Indonesia. Ini menyelesaikan stereotype “ras” (bukan etnis) warisan era Kolonial. UU No. 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan yang sekali lagi menegaskan kewarganegaraan RI masyarakat Tionghoa (padahal UU tahun 1946 di atas juga tidak pernah dihapus), terlebih lagi UU No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia yang memperlakukan semua orang sama di hadapan hukum dan harus dijamin hak-hak asasinya. Maka sangat tidak beradab mempertahankan bahkan mengawetkan diskriminasi etnis di kota yang mendaulatkan diri sebagai kota budaya ini.

Atas kebijakan diskriminatif tersebut Komnas HAM pada tanggal 11 Agustus 2014 mengeluarjan surat bernomor 037/R/Mediasi/VIII/ 2014 mengenai tidak tepatnya kebijakan affirmative action tersebut dan justru bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi mengenai hak asasi manusia. Oleh sebab itu Komnas HAM merekomendasikan pencabutan Instruksi Wagub No K 898/I/A/1975 tersebut. (Berbagai dokumen resmi tentang kebijakan ini bisa dilihat di sini http://forpetankri.com/)

Konflik pertanahan di kota dan desa
Di atas tanah dengan klaim SG/PAG maupun di luar status tersebut, saat ini terjadi beberapa konflik.  Terdapat konflik masyarakat tani lahan pesisir kulonprogo yang disebabkan oleh perampasan tanah mereka melalui proyek besar penambangan Pasir Besi oleh PT. Jogja Magasa Mining (JMM) berkerja sama dengan PT Indomine Australia. Lahan yang direncanakan meliputi 4 wilayah di Kecamatan, termasuk di Desa Karangwuni yang cukup keras warganya memperjuangkan penolakan. Penggusuran beberapa keluarga yang telah berdiam lama di atas sebidang tanah margersari yang akan dialihkan kepada pihak lain: kasus Mbah Mantodihardjo di Suryowijayan.

Penjualan Jogja kepada investor untuk pembangunan hotel, mall, dan apartemen. Hotel dan mall sebagai penanda baru 'pathok negara' di empat mata penjuru angin Yogyakarta. Berdiri Sahid Jogja Lifestyle di Jalan Babarsari, Malioboro City dan Lippo Mall Saphir di Jalan Laksda Adisucipto, Jogja City Mall dan The Rich Sahid Hotel Jogja di Jalan Magelang, serta Hartono Lifestyle Mall di Ring Road Utara, sebelah Markas Polda DIY. Rencana pembangunan apartemen Uttara di Karangwuni, jln. Kaliurang, tanpa meminta persetujuan warga serta indikasi manipulasi perijinan menghasilkan proses yang merugikan warga. Pengadilan Negeri Sleman akhir tahun 2014 lalu menjatuhkan putusan atas dikriminalkannya warga yang menolak pendirian apartemen Uttara. Muncul berbagai inisiatif individu maupun aliansi yang melawan kecenderungan ini, seperti warga Miliran yang mengeluhkan keringnya air sumur mereka (aliansi Jogja Asat), penolakan terhadap maraknya pembangunan yang menurunkan kualitas hidup (Jogja Ora Didol, Mencari Hariyadi, dll).

Lahirnya berbagai aliansi masyarakat dari berbagai kampung di sepanjang aliran Sungai Code yang menghadapi klaim dan pengambil-alihan tanah oleh berbagai pihak: klaim margersari yang ditarik untuk pembangunan hotel (misal hotel Quest di Jogoyudan), klaim sebagai tanah desa (di Blunyahgede, Sinduadi), dan klaim sebagai tanah negara sebab merupakan bantaran sungai.

Penutup
Berbagai kebijakan yang melahirkan konflik dan perlawanan yang disebutkan di atas secara kultural menghasilkan masyarakat yang mengidentifikasi diri sebagai orang yang anti Keistimewaan, anti keraton, anti pemerintah, dan orang-orang yang merasa ditinggalkan oleh pemimpinnya. Perlawanan dan upaya mempertahankan diri atas hak konstitusinya dilihat sebagai tindakan kriminal. Akan lahir masyarakat yang bukan saja antipati namun sakit hati. Kebijakan pertanahan berseberangan dengan kesejahteraan masyarakat dan penghormatan atas segenap kehidupannya sebab diletakkan di bawah logika perluasan kapital dan pertumbuhan ekonomi.

Jika tanah dan ruang terus dibentuk ulang dan menghimpit manusia-manusia yang hidup di dalamnya; kapital terus digelembungkan serta konsumerisme terus dikampanyekan; manusia-manusia ditinggalkan dan terus dinegasikan identitas dan eksistensinya; maka kita hanya akan membangun kebudayaan yang rapuh dan penuh potensi konflik dan kekerasan, kebudayaan yang ‘dangkal tanpa kedalaman’.

Saya sedang memikirkan hal-hal sederhana untuk menilai seperti apa sebuah kota disebut berbudaya itu: ketika anak-anak bisa menyeberang jalan dengan aman tanpa rasa takut; ketika orang tidak membuang bangkai tikus di jalan yang menurut saya sangat aneh itu; ketika orang merasa mudah menemukan tempat buang air yang bersih dan nyaman, ketika orang tidak mendengar klakson dibunyikan di jalan; ketika orang bebas dari teror dan rasa bersalah tidak mengkonsumsi yang disebabkan baliho-iklan yang meriuhkan pandangan dan pikiran orang; ketika tidak ada pintu rumah kos yang terpampang tulisan ‘Menerima Kos Muslimah’ atau ‘Menerima Kos Khusus Muslim’; ketika pelajar Ambon atau Papua mudah mendapatkan rumah kos; ketika kita bisa mengadem di serambi masjid tanpa diperingatkan harus menggunakan jilbab atau tidak merokok; dan seterusnya. Kita harus mawas diri bahwa Yogyakarta sekarang justru sedang mengalami masalah besar itu.

(Makalah diskusi untuk merespon draft Cetak Biru Pembangunan Kebudayaan Yogyakarta 2015-2025, Pusat Kebudayaan Koesnadi Hardjosoemantri, Univeritas Gadjah Mada, 15-01-2015)

Konflik Pesisir Urutsewu

Tanah Pesisir Urutsewu: Tanah Milik, Tanah Desa, ataukah Tanah Negara?
(Konflik Tanah Pesisir di Kebumen, Jawa Tengah)

Ahmad Nashih Luthfi

“Menjelang pecahnya Perang Jawa, Sunan Pakubuwana VI (bertakhta 1823-1830) merasa luar biasa tertekan akibat Belanda mencaplok daerahnya, Jabarangkah, yang terletak antara Kedu dan Pekalongan di pantai utara, karena hal itu berarti Sunan kehilangan dodol duren, yang dalam satu pikul dikirim setiap tahun ke Surakarta sebagai pengganti pajak. Mengingat semua kekayaan tersebut, tidak mengherankan bahwa pihak keraton memperlakukan Bagelen sebagai bagian penting harta pusaka mereka turun-temurun…[P]engakuan resmi keraton atas pentingnya provinsi berpenduduk padat ini dapat dilihat dalam penyebutan daerah tersebut dalam dokumen kerajaan sebagai siti sewu (sang ‘tanah seribu’), dan penyebutan bupati utama yang memerintahnya sebagai wedana bumi sewu (kepala pemerintahan ‘tanah seribu’)…[S]atu di antara Kabupaten Bagelen yang paling makmur juga dikenal sebagai Urutsewu”. (Peter Carey 2011: 30-31)

LEGALISASI ASET versus LAND REFORM

Ahmad Nashih Luthfi

Legalisasi aset yang bertujuan memperkuat keamanan tenurial dan kesejahteraan pemegang hak justru dapat memfasilitasi proses pelepasan atas tanah, jika tanpa didahului kebijakan redistribusi yang bertujuan menata kembali diferensiasi agraris. Legalisasi aset berfungsi ganda (the double edge of exclusion), di satu sisi diperlukan untuk inklusi atau menjamin kepastian secara legal hak atas tanah bagi pemegangnya, namun di sisi lain ia memiliki arti eksklusi atau membatasi pihak lain berkesempatan mengakses atas tanah itu. Legalisasi aset untuk tujuan pasar tanah dan di atas wilayah yang didefinisikan sebagai tanah negara yang berakibat membatasi hak masyarakat guna mengaksesnya akan mendorong transisi agraris kapitalistik. Terkecuali jika legalisasi aset mengakomodir kepemilikan komunal masyarakat sebagaimana pelajaran dari dua kasus yang dikaji: tanah buruhan di desa adat Ngandagan Purworejo dan koperasi buruh perkebunan di Tasikmalaya.

Tulisan di Jurnal Iptek Pertanahan, Vol. 3, No. 1, 2013, unduh pdf

Globalization gave birth to coolies in the Priangan Land

Ahmad Nashih Luthfi

Introduction
Globalization in the Priangan Land emerged via the coffee planting policy. The lowest level of the global commodification chains that supplied the half of coffee demands then in the world, Prof. Breman indicates, was where those coffee producers, i.e. Pasundan cultivators who had run through successive transformations, from a status of cultivators and landowners at various levels they turned to be selling merely their labor to coffee plantations. They transformed into non obligatory labor workers or coolies.

Colonialism and Historiography
    Globalization proceeding within the history of Priangan effectuated dramatic agrarian changes: the whole order including land, production relation (power), profits and labor was enclosured to the operation of a new (economico-political) system named colonialism. The coffee cultivation was run through forced horticulture, forced labor, population mobilization and changes in land uses, up to obligatory submission of harvested coffee grains, and all the operation introduced misery into Priangan people life. The colonial economy that began since the presence of the trading company named VOC in XVIII century until the end of the Forced Labor era produced a collies society. In its turn, the system was the sign of the beginning of a new phase of economy, i.e. liberal economy. The incoming of plantation enterprises involved those transformed people into a force of helpless and low cost labors.
    Colonialism provided vast areas of plantation for capitalism. That is what I can infer from the work of Prof. Jan Breman: Keuntungan Kolonial dari Kerja Paksa, Sistem Priangan dari Tanam Paksa Kopi di Jawa, 1720-1870. His work contributes importantly to the historiography of the social and politico-economical Indonesia, that is a critical history inviting the rewriting of the colonialist history in Indonesia. The rewriting has to be realized by putting global economy as a context of the making and implementation of colonial policies, and by showing the conditions of people those days who had to experience the impacts of the policies.
    Therefore, Prof. Breman in his work is historiographically within the discourse of sub-altern historiography, indicatively shows convincingly the micro pessimism (violence against the population’s humanity) of the coffee forced cultivation policy, and the capacity of the population to resist in the way of Scottian; he is not otherwise giving an optimistic picture of an etatistic perspective (colonial economic growth). He challenges the existing dominant historiography glorifying that “kultuur-stelsel” policy or the forced cultivation system yielded enormous bulk of profits to the Netherlands economy, and provided an economic breakthrough for local people to breach their economic dead end and simultaneously ameliorated their economic well being.

Interrogating Sources
Prof. Breman utilized official sources written by Dutch officials in the period between the end of the VOC and the edge of the forced cultivation era. But, he managed to evade the “colonial apologetics”. His reading archives and official documents was done by “interrogating” those sources, detecting policy “cracks” and its effects to Priangan people, extracting dissent voices that could be found smartly within other sources contradicting the dominant discourses. Testimonies written by colonial ministers or general governors may be confirmed or confronted by testimonies of resident-assistants, coffee cultivation supervisors, cultivation directors and archive officials.

Peasant Resistance
    Prof. Breman indicates that various resistance forms such as “stealing, sabotage, and different other forms of disobedience” finally caused the coffee plantation system’s failure (p. 284). That contention is the main thesis of the book. In the epilogue, he reaffirms that “The inference of my treatise shows that the “kultuur stelsel” dismantled not by any external action, despite the excessive use of violence, but by disabling actions from inside and from below. The mass of labor workers on the Sunda highlands objected to continue to give what was asked from them ruthlessly: increasing amounts coffee grains to give up to capitalists” (p. 355).
    The resistance was produced within the chains of the forced cultivation process: in the transportations of young coffee plants unto the Priangan highlands, soil and plants maintenance, harvest process, grains processing and piling up. There was thus no other policy consideration that made the forced cultivation policy dismissed. Agricultural workers pulled off young coffee plants, abandoned them for a while to see them die, worked idly, ploughed the soil to damage the plants, cut the branches carelessly, harvested the grains lousily, threw the grains into canals or mountain pits. The results were that hundred thousands of coffee plants died, production rate decreased dramatically, profits deflated for the colonial government.
    Fleeing away was an act too risky for agricultural labor workers, for they might be caught anytime by colonial goons and face a lethal punishment. They did not do an open resistance, for they were under a power structure too omnipotent in enclosing and oppressing them: workers populations were allowed only to have a mobility between their settlement areas and plantation sites, people were forbidden to go in and out of the village, any activity outside coffee works had to get a permit from the village chief. Violence had been incorporated and spatialized. Such a covert resistance was a “rational response” from agricultural workers against the structural restriction suppressing them. Coffee was not their future economy for it operated without any promising “economic rationality”. Coffee was produced in a “forced cultivation” system, where production relations went exploitatively. Their resistance was reasonable, comparable to those “Zealand farmers who were obliged to give up a half, a quarter or a tenth of their harvest value”, that is how Breman quotes the rhetoric of Muntinghe (p. 136, 347).
    Prof. Breman’s thesis contradicts the dominant perspective of today, written by either Indonesian and foreign historians, that the forced cultivation era ended for the state owned enterprises ran slowly and inefficiently, so that it had to shift to private enterprises sector. We witnessed there that liberal ideas were voiced in the parliament. The subsequent argument of that perspective was rather a result of a political process than a result of a benign consideration of the Dutch India’s people prosperity, and contains critical voices that showed ruthlessness and horror experienced by oppressed people. Those voices were given an important consideration by the ruling authority. But humanity consideration was not primary, for the main calculation remained over the facts that the current economic system was not profitable anymore, and some correction was needed for fixing the system.

Colonial Inventions: village, elite functions, and land
    In this work, Prof. Breman reaffirms certain inferences written in previous publications on village, elite, and land in Java. There are products of the past which we have to reevaluate for they were actually “colonial constructions”: Javanese villages with their entire “territory” and power “hierarchic structure”. The construction process went this way. For facilitating control over lands and mobilization of labor forces that consisted of shifting cultivators, those cultivators had to be “bound to some work on a certain permanent land”. Rice field making was not merely a technical matter of planting rice and assuring its irrigation, but also a strategy to make a labor force settle. “Sedentarization was a strategy deployed by rulers in Priangan in order to strengthen their grip over those farmer populations” (p. 32). Farmers settlement prevented their moving, and rice farming made easier the agricultural surplus confiscation and bound them as subjects to their masters (p. 33). The VOC’s authority gave a full rein to higher and lower lords to control and mobilize their people to have a forced harvest. It is true that traditional hierarchical relationship had been known in pre colonial era, but colonialism assigned new functions to it and corroborated it for coffee production interest.   
     Javanese villages were agglomerated and its population settlement had a well ordered functions. They were made that way in the era of Preanger-stelsel. Village as a homogenous collectivity and land property system were strengthened and in case constructed. It was in the Priangan Land that the lords and monarchic family membership were involved strictly by the colonial government in the process of land communalization, labor force mobilization and hierarchic empowerment.
    The lands went through the similar process. Through the forced cultivation system, Javanese villages were made bases for coffee production. Cultivators’ control over their lands which were individually owned gradually dismembered when those lands had obligatorily to be used for forced cultivation, or when those lands had to be abandoned for the labor forces had to involve within the expansion of coffee plantations on the highlands. In turn, those lands were sanctioned to become “state domains”, and rights on those lands were given to plantation companies in the era post Agrarische Wet 1870.

Conclusion
    Priangan Land extended from Cianjur, Bandung, Sumedang, Sukapura, Limbangan and parts of Cirebon was imagined in a “Mooie Indie” manner by romantic painters. Bandung city until the mid XX century was surnamed “Paris van Java”, and grew as a shopping center colonial city comparable to Singapore today. Behind that colonial imagination curtain, we witness a natural resources extraction and human exploitation. Who would remember that fact?
    Prof. Breman is not writing a past history that does not continue in space and time. But as a desired historic work, his on the Priangan system in the West Java “frontiers” reminds us about colonialist production mode that produced enormous social and ecological disadvantages. In the past, that production mode was present in the name of “natural and labor productivities”, today it hides behind the veil of “developmental extension” for food and energy run by “foreign and domestic investments” via globalizing processes. Those frontier areas opened or dismantled extend along the geographical space of Nusantara (Merauke, Kutai, Kendari, Ketapang, Riau, Jambi, etc.), with various global commodities available (nickel, gold, charcoal, palm oil, timber, etc.). Do we have to witness a history in its making where our population will become (and is becoming) free workers or coolies?
    In this political year 2014, we may hope that leadership of this country may have public consciousness for safeguarding sovereignty and self-respect of Indonesia Raya, “Save its lands, save its sons, its islands, its waters, all. Be advanced the country, be advanced its leadership, for the Indonesia Raya.” (March, 26 2014).



 


Another review, Republika 28-03-2014, Hawe Setiawan ulas Jan Breman

Transformasi Kelembagaan dan Perubahan Paradigma

Dari Badan Pertanahan Nasional
Menuju Kementerian Agraria dan Tata Ruang/ Badan Pertanahan Nasional

Ahmad Nashih Luthfi

A.    Pendahuluan

Transformasi kelembagaan dari yang semula terbatas pada pengurusan “pertanahan” oleh BPN RI menuju “keruangan” oleh Kementerian baru terhadap pengelolaan sumberdaya agraria dan kekayaan alam Indonesia ini merupakan pilihan yang baik dalam mengatasi dualisme administrasi pertanahan. Dengan perubahan kelembagaan baru ini diharapkan ia mampu mengatur ruang dalam arti lebih umum, yakni berlaku di atas kawasan hutan dan non-kawasan hutan. Upaya mengakhiri sektoralisme agraria.

Hal paling mendasar dalam perubahan kelembagaan ini adalah menempatkan pengelolaan pertanahan dan kekayaan alam dalam logika kesejahteraan rakyat dan bukan menjadikannya sebagai komoditas ekonomi. Idealnya kementerian baru ini berada di bawah koordinasi Kementerian Kesejahteraan Rakyat dan bukan Kementerian Ekonomi dan Industri, atau minimal struktur kelembagaan yang akan dibentuk senantiasa diarahkan dalam tujuan peningkatan kesejahteraan rakyat tersebut. Di sinilah letak perubahan paradigma yang dimaksud.


B.    Landasan Filosofis dan Yuridis

Penataan struktur kelembagaan Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional berlandaskan pada beberapa dasar filosofis dan cita-cita berikut.  Transformasi kelembagaan baru beserta penataan birokrasi pelaksananya ini diharapkan dapat memperlancar dan mempercepat terwujudnya cita-cita yang terkandung.  Perubahan nomenklatur kelembagaan dapat dianggap sebagai hardware  yang mewadahi segenap cita-cita perbaikan yang sangat mutlak mempersyaratkan perubahan pada software-nya yakni karakter dan mentalitas para pelaksananya

1.    Amanat Konstitusi
Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 menyatakan bahwa "Bumi, air dan kekayaan alam yang  terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat".  Ada tiga (3) hal yang penting digarisbawahi atas pemaknaan konstitusi ini.

Pertama, frase dikuasai negara.  Negara tidak mempunyai ‘Hak Milik’ sejak prinsip ‘Hak Menguasai oleh Negara’ (HMN) menggantikan pernyataan hak milik negara hukum kolonial (domein verklaring). Melalui hak menguasai itu, negara mempunyai wewenang mengatur, mengelola, dan menyelenggarakan agar tanah-air Indonesia digunakan dan dimanfaatkan untuk;

Kedua, sebesar-besar kemakmuran rakyat. Jadi bukan untuk negara itu sendiri sebagai lembaga otonom, apalagi negara yang disempitkan artinya sebagai pemerintah, namun adalah untuk kesejahteraan rakyat Indonesia. Melalui peruntukan tanah bagi rakyat, kesejahteraan tidak hanya memiliki arti ekonomi (wealth) namun arti politik (power), sekaligus kepribadian (equity and character) yang mana hubungan manusia dengan manusia lain berlangsung secara berkeadilan, menghormati nilai-nilai dan karakter  masyarakat yang hidup di dalam dan bersama tanah-airnya dengan segenap pemaknaan alam lingkungannya. Dengan demikian makna dari pembangunan nasional (bangsa dan negara) sejatinya adalah pembangunan rakyat Indonesia dengan memperkuat ekonomi, politik, dan kepribadian tersebut.

Akan tetapi, yang seringkali dilupakan adalah cara menuju tercapainya kesejahteraan rakyat Indonesia tersebut. Kondisi sejahtera rakyat Indonesia tidak mungkin tercapai di dalam situasi dimana tanah-air Indonesia dimiliki, dikuasi, digunakan, dan dimanfaatkan secara tidak berkeadilan: berpihak pada yang kuat dan mengabaikan mayoritas rakyat Indonesia yang lemah dan dilemahkan. Jalan tempuh menuju kesejahteraan inilah yang menjadi poin berikutnya, yakni;

Ketiga, melalui alokasi tanah-air Indonesia yang adil dan berkeadilan. Adil dahulu baru kemudian tercapai kesejahteraan rakyat itu. Dalam politik agraria, untuk menuju alokasi yang adil ini dilakukan penataan struktur agraria melalui pelaksanaan kebijakan reforma agraria (landreform). Pihak yang berlebihan dikurangi (dispowerment) dan pihak yang berkekurangan ditambahi (empowerment). Inilah arti restrukturisasi dalam reforma agraria tersebut yang memiliki dimensi ganda berupa pemberdayaan dan pengendalian.

Dapat disiimpulkan bahwa konstitusi Indonesia yang dicerminkan dalam Pasal 33 ayat (3)  UUD 1945 di atas menegaskan pentingnya alokasi tanah dan kekayaan alam yang adil dan berkeadilan melalui pelaksanaan reforma agraria, sehingga dapat tercapai prinsip Hak Menguasai oleh Negara (HMN) atas bumi, air, dan kekayaan alam untuk cita-cita sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pasal 33 ayat (3)  UUD 1945 = Reforma Agraria. Inilah yang disebut sebagai Konstitusionalisme Reforma Agraria.


2.    Mandat Utama TAP MPR RI No. IX/2001
Ketetapan MPR No. IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam telah memberikan mandat yang jelas, baik yang ditujukan kepada DPR maupun Presiden, yakni, pertama, menjalankan pembaruan agraria, dan kedua, menegakan prinsip-prinsip pengelolaan kekayaan alam yang berkeadilan dan berkelanjutan.

Sebagai arahan kebijakan, ketetapan di atas mengamanatkan: (1) dilakukan peninjauan kembali segala perundangan-undangan dan peraturan di bidang agraria yang selama ini sifatnya sektoral, tumpang tindih, dan tidak mengandung semangat untuk mengedepankan kepentingan rakyat banyak dalam hal penguasaan, pemanfaatan, dan pengelolaan tanah dan kekayaan alam lainnya; (2) dilakukannya penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah yang berkeadilan yang lebih dikenal dengan istilah land reform, sekaligus dilakukan pendataan dan inventarisasi tanah untuk kepentingan land reform ini; (3) diselesaikannya konflik-konflik agraria dan pengelolaan kekayaan alam dengan berpegang pada prinsip menjunjung tinggi Hak Azasi Manusia, termasuk memperkuat kelembagaan yang akan bertugas melaksanakan penyelesaian sengketa-konflik; dan (4) mengupayakan pembiayaan bagi program pembaruan agraria dan penyelesaian konflik-konflik agraria maupun dalam pengelolaan kekayaan alam.

Kandungan ketetapan tersebut belum dijalankan secara mendasar. Mandat dan amanat itu sulit dijalankan oleh kementerian sektoral apalagi lembaga setingkat badan berupa Badan Pertanahan Nasional yang keberadaannya dibentuk oleh regulasi setingkat Perpres. Dengan keberadaan Kementerian Agraria dan tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional maka terbuka peluang pelaksanaan arahan kebijakan tersebut. Kementerian ini bertekad untuk melaksanakan seluruh arah kebijakan dan mandat Ketetapan tersebut secara konsisten dan memantau pelaksanaannya secara transparan, berkelanjutan, dan akuntabel dengan membentuk jaringan pemantau antar pemangku kepentingan.

3.    Mandat Historis UUPA 1960
Undang-undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) merupakan turunan dan penerjemahan dari UUD 1945 Pasal 33 ayat (3). Sejak semula UUPA memiliki perspektif ‘ruang’ dan bukan semata-mata ‘bidang’. Pergeseran cara pandang yang terjadi dalam sejarah kelembagaan agraria di masa yang lalu berakibat pada pemahaman bahwa tugas utama lembaga ini semata-mata adalah pendaftaran tanah atas bidang-bidang tanah (administrasi pertanahan) dan meminggirkan penata-gunaan tanah (Tata Guna Tanah) yang merupakan aspek keruangannya. Sangat penting dilakukan revitalisasi perspektif keruangan berupa penataan atas hubungan bidang-bidang tanah (bumi) dan air dari sisi kondisi fisik, status, dan fungsinya. Kebijakan penataan inilah yang menunjukkan bahwa UUPA 1960 menyandang tugas politik pertanahan, bukan semata-mata administrasi pertanahan. Hal ini tidak terlepas dari definisi UUPA ayat 1 (6) itu sendiri yang menyatakan bahwa “Yang dimaksud dengan ruang angkasa ialah ruang di atas bumi dan air tersebut ayat 4 dan 5 pasal ini".  Secara genuine dapat digali aspek ketata-ruangan kelembagaan baru ini dari apa yang telah ada, yakni UUPA dan sejarah kelembagaan agraria di masa lalu. Secara prinsipil penataan ruang ditempatkan sebagai pengendali dan penahan (controlling, blocking)  peralihan penggunaan tanah, menggantikan penataan ruang sebagai penganjur (imperative) perubahan penggunaan tanah yang bisa berakibat melanggar hak atas tanah.

Dengan demikian perubahan nomenklatur kementerian dari Badan Pertanahan Nasional menjadi Kementerian Agraria dan Tata Ruang berarti perubahan paradigma dalam melihat tanah dan kekayaan alam. Jika semula ia dipahami sebagai penguatan status bidang per bidang, maka kini dilengkapi pemahamannya menjadi kondisi, status, dan fungsi hubungan antar-bidang dan bidang-bidang tersebut yang membentuk ikatan kawasan atau ruang; serta kawasan tersebut sebagai ruang hidup orang-orang yang tinggal di atasnya. Oleh sebab itulah telah dinyatakan sebelumnya dalam UUPA 1960 Pasal 6 yang menyatakan bahwa “semua hak atas tanah memiliki fungsi sosial”.

Bagian penting lain dari UUPA 1960 yang memerlukan perubahan tidak hanya ‘bussiness as usual’ seperti selama ini adalah mengenai pendaftaran tanah. UUPA 1960 Pasal 19 menjamin kepastian hukum hak atas tanah melalui pendaftaran tanah. Pelaksanaannya diatur dalam PP No. 10/1961 dan dilengkapi dalam PP No. 24 Tahun 1997. Regulasi ini menugaskan pemerintah untuk mengadakan pengukuran dan pemetaan tanah, mendaftar hak dan peralihannya, memberikan surat bukti hak atas tanah.

Kementerian Agraria dan Tata Ruang perlu melakukan pendaftaran tanah bukan hanya kerangka kepemilikan privat namun juga mengembangkan sistem pendaftaran tanah dalam hak milik kolektif dan hak milik komunal atas tanah-tanah adat (ulayat). Hal ini juga merupakan tindak lanjut dari Putusan Mahkamah Konstitusi atas perkara nomor 35/PUU-X/2012 yang memutuskan bahwa hutan adat bukan lagi hutan negara sehingga tanah hutan tersebut perlu didaftarkan (minimal diregistrasi) oleh kementerian yang berwenang. Selain itu prinsip pendaftaran yang didorong pelaksanaannya adalah pendaftaran tanah stelsel aktif oleh pemerintah dan bukan sporadik atau pasif yang hanya mengandalkan permohonan pendaftaran tanah dari masyarakat. Program pendaftaran tanah nasional perlu dilakukan dengan menggunakan biaya yang bersumber dari APBN ataupun non-APBN. Prinsip ini dilakukan menyadari bahwa hak atas tanah merupakan bagian dari Hak Asasi Manusia (bidang ecosoc), sehingga perlindungan hukum atas hak tersebut harus diberikan oleh negara secara aktif melalui pelaksanaan pendaftaran tanah.

Lahirnya Peraturan Bersama Menteri Dalam Negeri, Menteri Kehutanan, Menteri Pekerjaan Umum, dan Kepala BPN RI, Nomor 79 Tahun 2014, Nomor PB.3/Menhut-11/2014, Nomor 17/PRT/M/2014, Nomor 8/SKB/X/2014, tentang Tata Cara Penyelesaian Penguasaan Tanah yang Berada dalam Kawasan Hutan, tertanggal 17 Oktober 2014, merupakan kesempatan baru terhadap pengakuan dan pendaftaran penguasaan dan pemilikan tanah oleh masyarakat (perorangan maupun masyarakat hukum adat) di dalam kawasan hutan. Peraturan Bersama ini menempatkan Kepala Kantor Wilayah BPNRI atau Kantaor Pertanahan Kota/Kabupaten sebagai ketua Tim IP4T. Meski demikian, Peraturan Bersama ini masih menyisakan pertanyaan mengenai pengakuan terhadap Masyarakat Hukum Adat yang sebagaimana Permenag No. 5/1999 harus melalui adanya peraturan daerah; dan persoalan mengenai konstruksi kepemilikan kolektif dan komunal selain kepemilikan privat.

4.    Visi dan Misi Pemerintah RI 2014-2019
Pemerintah Republik Indonesia yang dipimpin oleh Presiden Ir. Joko Widodo dan Wakil Presiden Drs. Jusuf Kalla memiliki cita-cita pembangunan Indonesia menuju Indonesia yang berdaulat, mandiri, dan berkepribadian melalui pembenahan bidang agraria. Dalam Sembilan Agenda Prioritas atau yang dikenal sebagai Nawacita, disebutkan pembenahan agraria berupa, “Menjamin kepastian hukum hak kepemilikan tanah, penyelesaian sengketa tanah dan menentang kriminalisasi penuntutan kembali hak tanah masyarakat” (No. 4). Guna meningkatkan kualitas hidup manusia Indonesia,  dilakukan dengan cara “mendorong landreform dan program kepemilikan tanah 9 juta hektar” (No. 5),  serta pencetakan “1 juta hektar lahan sawah baru  di luar jawa” (No. 6) dalam rangka peningkatan produksi dan kemandirian pangan. 

Cita-cita di atas berangkat dari kesadaran atas kenyataan terjadinya ketimpangan dan ketidakadilan alokasi tanah dan kekayaan alam serta tinggi dan semakin masifnya konflik agraria yang terjadi hingga saat ini.  Data BPS tahun 2013 menunjukkan bahwa Indonesia memiliki lebih dari 28 juta rumah tangga petani (RTP) dengan rata-rata pemilikan tanah 0,36 hektar (petani gurem). Terdapat 6,1 juta RTP di Jawa dan 5 juta di luar Jawa yang tidak memiliki tanah pertanian (tuna kisma). Sebanyak 32 juta jiwa petani Indonesia saat ini adalah buruh tani. 

Di sisi lain kondisi peralihan tanah sangat mengkhawatirkan. Laju penyusutan tanah pertanian mencapai angka 1,935 juta ha selama 15 tahun, atau rata-rata 129.000 ha/tahun (lebih 353 ha/hari tanah pertanian hilang). Setiap hari sebanyak 1.408 rumah tangga terpaksa kehilangan dan meninggalkan tanah dan sawahnya. Mereka menjadi kelas baru di sector informal perkotaan atau bahkan sebagai surplus labor yang tidak terserap ke sektor pekerjaan manapun di desa maupun kota, alias menganggur.  Inilah nasib orang-orang Indonesia dan tanahnya di awal dekade abad 21.

C.    Tata Kelembagaan

Berdasarkan mandat, amanat, serta cita-cita di atas, maka tata kelembagaan Kementerian Agraria dan Tata Ruang memerlukan unsur pelaksana dalam struktur sebagai berikut.

1.    Direktorat Jenderal Reforma Agraria. Norma mengenai Reforma Agraria yang terkandung di dalam Konstitusi pasal 33 ayat 3 yang telah diuraikan di atas perlu dijabarkan lebih lanjut dalam bentuk Undang-Undang. Dirjen ini bertugas menyusun usulan UU Reforma Agraria yang Komprehensif (Comprehensive Agrarian Reform Law) dan kemudian menyusun dan melaksanakan Program Reforma Agraria yang Komprehensif (Comprehensive Agrarian Reform Program). Belajar dari pengalaman negara lain pasca memperoleh kemerdekaannya, agenda pemerdekaan hakiki masyarakatnya dari ikatan fodal dan kolonial adalah menetapkan reforma agraria sebagai agenda bangsa. Filipina  dalam mencantumkan reforma agraria dalam Konstitusi 1987, diturunkan dalam UURA dan Program RA nasional, demikian pula Brazil melalui First Land Reform National Plan, Nicaragua dengan Konstitusi 1987, Afrika Selatan dalam Konstitusi 1996, dan Bolivia dalam Konstitusi 2009. Oleh sebab itu pelaksanaan reforma agraria atau land reform bukan diletakkan dalam kerangka legalisasi aset, namun adalah perombakan struktur tenurial yang tidak adil oleh sistem feodal, kapital ataupun pasar, menuju struktur yang berkeadilan, dan kebijakan agraria yang berwawasan HAM dan lingkungan. Selain itu adalah menjadikan reforma agraria sebagai agenda pemerintah nasional dan bukan hanya program sektoral kementerian. Sebagai gambaran, tanah obyek landreform dapat diperoleh dari Tanah Terlantar seluas 7.386.290 hektar (data BPN 2010) dan dari kawasan hutan yang dapat dikonversi seluas 8,1 juta hektar sampai dengan 17,94 juta hektar (data Kementerian Kehutanan 2010). Oleh sebab itu komunikasi dan koordinasi dengan kementerian lain sangat penting.
2.    Direktorat Jenderal Penyelesaian Konflik Agraria. Dirjen ini mengusulkan kepada Presiden RI untuk membentuk lembaga lintas sektoral di bawah Presiden yang bertugas mengkaji dan menyelesaikan sengketa dan konflik agraria baik secara kasus per kasus maupun sistemik. Dirjen ini menjadi bagian dari lembaga yang akan dibentuk tersebut, duduk bersama dengan kementerian lain, TNI/Polri, serta unsur independen yang lain. Diperlukan lembaga lintas sektor yang langsung di bawah presiden sebab konflik yang terjadi telah bersifat meluas, sistemik, dan lintas sektoral. Selain menangani penyelesaian konflik agraria, Dirjen ini juga menyelesaikan konflik regulasi yang terkait dengan tanah dan kekayaan alam. Rejim sektoral yang membedakan tanah-air Indonesia menjadi kewenangan Kehutanan dan kewenangan Non-Kehutanan harus segera diakhiri. Dipimpin langsung oleh Presiden RI harus diputuskan pembedaan antara fungsi atas tanah, yakni penggunaan dan pemanfaatan yang kewenangannya diserahkan kepada Kementerian Kehutanan, dengan hak atas tanah berupa penguasaan dan pemilikan yang kewenangannya diserahkan kepada Kemenerian Agraria dan tata Ruang.

3.    Direktorat Jenderal Registrasi dan Pendaftaran Tanah Nasional. Tugas pokok Dirjen ini adalah meregistrasi (mencatat) hak atas tanah masyarakat secara aktif, baik tanah individu, kolektif, maupun komunal wilayah adat, di kawasan hutan maupun non-kawasan hutan. Pelaksanaan pengukuran dan pemetaan tanah, serta penerbitan sertipikat adalah bersifat lanjutan. Hal mendasar yang paling diperlukan dalam perlindungan hukum atas tanah ulayat adalah registrasi hak atas tanah, dan bukan sertipikasi tanah, ini agar terantisipasi peralihan hak dan pasar tanah dari tanah ulayat yang akan jatuh kepada pihak ketiga. Agar sinergi dengan Dirjen reforma Agraria, Dirjen ini juga bertugas melakukan pengendalian hak atas tanah agar tidak terjadi konstentrasi tanah di sebagian pihak dan terminimalisirnya penelantaran tanah.

4.    Direktorat Jenderal Tata Ruang. Dirjen ini melakukan proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang serta peralihan penggunaannya. Ia memiliki otoritas penuh dan terpadu yang mengintegrasikan kewenangan yang selama ini terpisah-pisah seperti Ijin Peralihan Penggunaan Tanah (BPN), Rencana Tata Ruang Wilayah (PU/Pemda), dan ijin penggunaan tanah seperti IUP (Pemda). Dengan keterpaduan ini maka ada kesinambungan antara bidang dengan ruang, serta antara hak dengan fungsi. Keterpaduan ini mensyaratkan adanya kebijakan satu peta yang terpadu (one map policy). Harmonisasi, sinkronisasi, dan koordinasi sektoral dalam hal penyusunan peta dan kebijakan. Kemeterian lain hanya akan mengurusi fungsi atas tanah (pemanfaatan dan penggunaan tanah dan ruang) berdasarkan perencanaan dan pemetaan yang terpadu tersebut.

5.    Panitia Nasional. Selain keberadaan Direktorat Jenderal, diperlukan organ lain berupa Panitia Nasional seperti panitia pendaftaran bidang tanah yang telah terdata saat ini (sekitar 82 juta bidang tanah) yang akan diselesaian secara terencana (10-15 tahun), dan panitia-panitia nasional lain yang diperlukan yang bersifat ad hoc. Di masa lalu pelaksanaan landreform dijalankan oleh panitia nasional yang dipimpin langsung oleh Presiden RI, Soekarno. Ini merupakan pengalaman yang sangat penting dan berharga untuk dilaksanakan kembali pada periode sekarang.

6.    Badan-badan. Perlu ada perubahan mendasar mengenai kepegawaian di Kementerian ini dengan menyediakan pegawai yang bukan hanya unsur pelaksana namun sebagai unsur peneliti dan penyedia data. Pelaksanaan penelitian dan pengkajian tidak hanya terpusat namun juga ada di wilayah-wilayah propinsi (kanwil). Tugasnya adalah meneliti dan menyediakan data untuk men-support kebutuhan Direktorat Jenderal, seperti data mengenai ketimpangan penguasaan tanah (yang memiliki dan tidak memiliki tanah), obyek tanah yang akan di-reform; data sengketa-konflik dan potensinya yang bisa diperoleh secara aktif melalui penelitian langsung, pemberitaan media massa maupun yang dilaporkan; pengkajian regulasi yang tumpang tindih; pengkajian peta yang tidak terpadu; pengkajian mengenai bidang tanah yang telah terdaftar dan yang belum terdaftar (proporsi antara yang telah diukur, dipetakan, didaftar, dan dikeluarkan bukti haknya). Juga adanya perguruan tinggi yang mendidik generasi-generasi baru yang memahami perspektif dan kompleksitas keagrariaan dan ketataruangan. Oleh sebab itu diperlukan (1) badan pusat data dan informasi pertanahan; (2) badan pelaksana penelitian di pusat dan terdesentralisir di kanwil-kanwil; (3) badan hubungan masyarakat di pusat dan di kanwil-kanwil; (4) badan pusat pengkajian hukum dan kemasyarakatan adat; (5) Institute Agraria dan Tata Ruang. Sedangkan fungsi pengawasan dan administrasi ada di bawah inspektorat utama dan wilayah serta Sekretaris Jenderal.

D.    Penutup
Perubahan kementerian ini harus dapat melampaui kerumitan manajerialisme dalam organisasi serta kepentingan sempit soal pergantian posisi, jabatan, level eselon para pelaksananya. Inilah saatnya merekonstruksi kelembagaan baru dengan semangat kesejahteraan rakyat melalui pelaksanaan reforma agraria, dan niatan kuat mengakhiri sektoralisme agraria atau dualisme administrasi pertanahan yang ada selama ini. Di sini diuji apakah kesempatan ini akan menjadi momentum meletakkan dasar-dasar perubahan lembaga negara yang akan bermanfaat untuk masa kini dan mendatang ataukah berhenti pada kepentingan sesaat dan ritual politik lima tahunan belaka. (19-11-2014)